CNews: В последние годы информатизации деятельности органов исполнительной власти всех уровней уделяется особое внимание, и внедрение электронного документооборота  - одно из ключевых направлений этих работ. Насколько широкое распространение получили СЭД в ЯНАО? Удалось ли распространить системы не только на региональный, но и на муниципальный уровень?

Юрий Кулаков: Абсолютно согласен с вами в оценке значения внедрения систем электронного документооборота в деятельность органов государственной власти. Если провести аналогию с производством, то документы одновременно являются и исходным сырьем, и инструментом деятельности, и выступают в качестве готовой продукции. Таким образом, основным направлением информатизации технологического процесса является их электронная обработка.

Начало реализации того, что сейчас мы называем системой электронного документооборота и делопроизводства (СЭДД), относится к 2005 году. Нельзя сказать, что до этого у нас ничего не было, и мы начинали на пустом месте. Более того, выбор системной платформы СЭДД был осуществлен именно с учетом предыдущего опыта. Разочароваться в этом нам не пришлось и не придётся.  Надо отметить, что на территории округа независимо друг от друга к такому выводу почти в одно и то же время пришли ещё два органа власти и два муниципальных образования – город и район.  

В настоящее время к системе подключены все исполнительные органы государственной власти автономного округа, находящиеся в городе Салехард – а это практически полсотни организаций. Вся работа с документами осуществляется только с использованием СЭДД.

Статус системы как основного инструмента межведомственного и внутриведомственного взаимодействия исполнительных органов государственной власти автономного округа при осуществлении делопроизводства, организации документооборота по традиционной и безбумажной технологиям в августе этого года был юридически утверждён принятием постановления правительства ЯНАО и вводом системы в промышленную эксплуатацию.

Кроме органов исполнительной власти участником системы является и Законодательное собрание автономного округа. Не остались в стороне и органы местного самоуправления – в трех из них система эксплуатируется в промышленном режиме, еще в двух – в опытном.

Пока у нас нет опыта работы с органами судебной власти и территориальными отделениями федеральных ведомств, но любая организация, внедрив у себя совместимую с нами систему электронного документооборота, может стать участником СЭДД.

CNews: Системы электронного документооборота успешно работают во многих госведомствах. Однако на этапе организации электронного межведомственного взаимодействия возникают серьезные препятствия. Насколько их удалось преодолеть в вашем регионе?

Юрий Кулаков: Да, о проблемах межведомственного взаимодействия мне приходилось слышать, но не приходилось встречаться. Может быть, это уникальная особенность ЯНАО, а может быть, слухи слегка преувеличены.

Наша система практически с самого начала реализовывалась как межведомственный проект. У её истоков стояли аппарат губернатора ЯНАО как профильный орган в области документационного обеспечения и департамент информационных технологий и связи автономного округа как основной информатизатор региона. Таким образом, были учтены оба компонента системы – предметный и системный.

Отмечу, что в качестве основного варианта построения системы была выбрана так называемая "единая схема" с единым хранилищем документов, наиболее трудная для реализации именно с точки зрения необходимости обеспечения максимальной интеграции. Альтернативой, также возможной к реализации, была схема, по которой участники работали бы в обособленных системах, используя механизмы внешнего взаимодействия.

Вполне возможно, что ключевую роль в этом сыграла последовательность внедрения: сначала высший орган власти, тогда еще Администрация автономного округа, затем наиболее подготовленные и имеющие желание департаменты. Уже на первом этапе был создан информационный ресурс, предлагающий привлекательные сервисы. Из-за ограниченности ресурсов на первых этапах нам порой приходилось отказывать желающим в подключении, перенося его на более поздний срок или реализуя его частично. Эта ситуация сохраняется и сейчас – мы не заставляем и не просим, к нам идут сами.

Кроме того, в каждом органе у нас была своя "пятая колонна" – делопроизводители. Для них не стоит вопрос – надо это или нет. Они прикладывали все силы, чтобы довести свою точку зрения до руководства и сотрудников и уговорить их принять её.

CNews: Каким образом при организации межведомственного взаимодействия был решен вопрос проверки подлинности ЭЦП?

Юрий Кулаков: О недостатках правового регулирования применения электронной цифровой подписи в Российской Федерации не говорил только ленивый. Я не буду повторяться.

Давайте посмотрим на это немного с другой стороны – а так ли необходима ЭЦП при организации электронного документооборота? Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, принятые постановлением правительства РФ  от 15 июня 2009 г. N 477, позволяют нам использовать способы подтверждения действий с электронными документами, при которых ЭЦП не используется.

И действительно, как часто мы в своей работе с бумажными документами проверяем соответствие рукописной подписи? Практически никогда. Мы получаем от ожидаемого автора в установленном порядке ожидаемый документ, содержание которого соответствует нашим областям компетенции. Будем ли мы доверять этому документу? Да. Будем ли мы его исполнять? Да. Будет ли это зависеть от того, в каком виде – бумажном или электронном - он к нам поступил? Нет.

Согласен, что такое отношение возможно не ко всем документам, а лишь к тем, которые, в терминах архивоведения, являются документами временного (до 10 лет) хранения. В деятельности любой организации, в том числе и в органах власти, таких абсолютное большинство.

Теперь давайте рассмотрим документы больших сроков хранения – свыше 10 лет и постоянного. Готовы ли мы использовать ЭЦП для них? Нет.

Нормативная база ЭЦП содержит пробелы, но нормативной базы архивного хранения электронных документов вообще не существует. Как нет и самих электронных архивов. Я говорю об архивах именно с точки зрения архивоведения, а не с позиции создания архивных и резервных копий баз данных. Например, вы готовы лишиться пенсии только на том основании, что ваше личное дело было сохранено на пятидюймовой дискете в формате текстового редактора Chiwriter?

Немаловажным фактором является и низкая компьютерная грамотность. Большинство людей свободно владеет текстовым редактором, может пользоваться различными интернет-сервисами. Но единицы знают и понимают, как работает ЭЦП. Да, конечно, не всякий водитель вникает в тонкости воспламенения топливно-воздушной смеси в цилиндрах двигателя его автомобиля – этого и не требуется. Но воспринимать ЭЦП как аналог факсимиле, как это  делают многие руководители, неправильно. Будет ли легитимна в этом случае подпись? Читайте закон.

Республика Татарстан и Ямало-Ненецкий автономный округ - не последние в области информатизации субъекты федерации. В них существуют региональные удостоверяющие центры. Но смогут ли в Казани проверить подлинность ЭЦП, выданной в Салехарде?

CNews: Переход на СЭД требует серьезного пересмотра и оптимизации всех бизнес-процессов организации. Какие сложности вам как заказчику пришлось преодолеть на этом пути?

Юрий Кулаков: Как в свое время говорил академик В.М. Глушков: "Нельзя автоматизировать беспорядок, ибо в результате этого получится автоматизированный хаос". К нам это изначально не относилось, но всё равно пришлось потрудиться.

На первых этапах внедрения, осуществляя обследование, разработчики жаловались: "Вас не интересно обследовать – у вас как написано в регламентирующих документах, так и делается!". От себя добавлю: "Как делается, так и написано!".

Наиболее психологически сложным моментом стала реализация принципа однократной регистрации документа. Ранее документы регистрировались заново практически на каждом этапе движения. Сейчас понятие "внутренние документы" охватывает всю систему исполнительных органов автономного округа. Таким образом, все они, с точки зрения делопроизводства, превратились в единую организацию, внутри которой документы при движении не проходят повторную регистрацию.

Также пришлось побороться с приоритетом бумажных документов –"сначала мы отдадим документ, а потом уже этот факт отразим в СЭДД".

Все эти и многие другие "новшества" были учтены в Инструкции по делопроизводству, принятой осенью 2006 года. В дальнейшем унифицировали номенклатуры дел органов, приведя их к единому знаменателю на основании Типовой номенклатуры участника СЭДД. Нормативно закреплены единые принципы регистрации и формирования регистрационного номера, некоторые иные моменты.

В настоящее время принята новая Инструкции по делопроизводству в правительстве автономного округа. И дело не только и не столько в необходимости учета изменившейся федеральной нормативно-методической базы делопроизводства. Предыдущая инструкция была инструкцией периода опытной эксплуатации СЭДД, новая – промышленной. Принципиальное различие не в том, что количество упоминаний СЭДД в её тексте увеличилось в разы, а в том, что практически стерта грань работы с документами на бумажном носителе и в электронном виде.

Но не только наше делопроизводство меняется под воздействием СЭДД, программный продукт также подстраивается под наши нужды. По нашим заявкам в него внесено множество изменений, разработаны и разрабатываются новые модули. Например, в одной из версий продукта, разработанного фирмой-производителем именно по запросам потребителей, из 40 внесенных изменений 8 поступило от нас. Так что процесс этот обоюдный.

CNews: Насколько сложным для работников государственных ведомств оказался переход к новым технологиям работы?

Юрий Кулаков: Ломка устоявшихся стереотипов, внедрение новых принципов работы – процесс весьма трудоёмкий и не мгновенный. Именно поэтому я всегда с недоверием отношусь к сообщениям в специализированной прессе о внедрении и вводе в эксплуатацию СЭД в течение нескольких месяцев. В основном такой точкой зрения грешат ИТ-руководители. Да, за такой срок можно организовать систему: закупить оборудование и программное обеспечение, установить его и настроить. Всё это будет работать, но будет ли работать СЭД?

Хотелось бы привести пару цитат: "Самая большая проблема информатизации находится перед монитором" и "Мало внедрить современные информационные технологии, надо ещё заставить людей пользоваться ими". И если авторство первой уже скрыто историей, то вторая публично прозвучала на Инфодокуме2008 из уст Надежды Синёвой, заместителя начальника отдела прикладных информационных систем и электронных информационных ресурсов Аппарата Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации. Под обоими я готов подписаться.

Эти трудности мы, несомненно, учитываем в своей работе и принимаем меры, чтобы заставить людей пользоваться системой. И хотя мы не используем административно-репрессивные методы, но результаты есть. Сейчас государственный гражданский служащий, который не пользуется СЭДД, просто не сможет работать. Вся нормативная правовая база в полном объеме доступна только в СЭДД, мы уже два года не рассылаем правовые акты на бумажном носителе. Большая часть корреспонденции, а также указания по её исполнению также доступны только в электронном виде. Сейчас готовится новый виток мер – перевод процесса подготовки проектов документов на электронные рельсы, включение соответствующих заданий в список вопросов квалификационного экзамена и некоторые другие, которые просто не оставят возможности избежать знакомства с работой в СЭДД.

В тоже время мы не оставляем людей один на один с проблемой, мы им в этом помогаем, мы их к этому готовим. Обучение работе с системой осуществлялось на этапах внедрения, продолжается и сейчас. Мы собственными силами организовали учебный класс и самостоятельно ведем обучение. Готовим интерактивные курсы с доступом с каждого рабочего места.

У нас очень неравномерно распределена, скажем так, плотность использования системы. Есть департаменты, в которых весь внутренний документооборот осуществляется в СЭДД, а есть - где с системой работают только делопроизводители. Остальные подразделения занимают некие промежуточные позиции между этими крайними состояниями. Несложно понять, что это полностью зависит от руководителя.

CNews: Какие работы по развитию существующей системы электронного документооборота запланированы на ближайшие годы?

Юрий Кулаков: Должен признаться, в последние годы темпы внедрения  СЭДД несколько снизились – о ежегодном удвоении числа участников можно только мечтать. Этому есть несколько объяснений. Во-первых, наши кадровые ресурсы ограничены, и немалая их часть отвлекается на поддержку и сопровождение системы.

Во-вторых, СЭДД внедрена практически во всех органах власти регионального уровня. Но существуют еще и органы местного самоуправления, и основные усилия по расширению системы теперь направлены на них. Как я уже говорил, в некоторых муниципальных образованиях СЭДД уже внедрены и работают, но не все они интегрированы в единую систему. Пришла пора это сделать.

В первую очередь буду охвачены крупные, в масштабах округа, муниципальные образования – города и районы. Средства на эти цели уже выделены, и работы начались. После их завершения останется порядка 30 небольших муниципальных образований масштаба посёлка. Но их количество - не самая большая проблема в реализации подключения. Помните песню: "Только самолетом и можно долететь"? Так вот, до большинства этих населенных пунктов численностью порой в несколько сотен человек нельзя долететь не только самолетом, но, как ни странно звучит, и вертолетом. Как вы догадываетесь, дорог, оптических линий туда тоже не проложено. Большинство проживающего там населения составляют оленеводы, которые ведут кочевой образ жизни. Очевидно, что и системных администраторов среди оленеводов очень немного. В таких условиях мы уповаем на терминальные технологии и планируем начать работы в следующем году.

Не забываем мы и о задаче полного охвата системой электронного документооборота сотрудников исполнительных органов, которые находятся за пределами города Салехард. Например, во всех муниципальных образованиях автономного округа действуют приёмные губернатора, которые возглавляют сотрудники аппарата, в то время как сам губернатор находится в столице. И таких случаев достаточно много – это 5 департаментов и свыше 200 специалистов.

На очереди к подключению к системе в этом и следующем году и представительства автономного округа за его пределами – в Москве, Санкт-Петербурге, Екатеринбурге, Тюмени и Кургане. Надеюсь, в ближайшем будущем наша система станет не только межведомственной, но межрегиональной. Кроме того, к СЭДД присоединится Счетная палата автономного округа.

Одним из  важных направлений нашей работы в ближайшее время станет создание условий для работы в СЭДД руководителей высшего звена. Очевидно, что требования к функционалу и интерфейсу системы у делопроизводителей и руководителей очень различаются. У фирмы-разработчика есть подходящее решение, разработанное не без нашего участия, остается его немного адаптировать и запустить в эксплуатацию. По секрету скажу, что это мобильное программно-аппаратное решение с возможностью удаленной работы как в online, так и offline режимах. Основная его изюминка заключается в сохранении привычного для руководителя инструмента – ручки или ее современной реализации – стилуса.

Есть желание реализовать в интересах государственной гражданской и муниципальной служб региональную информационную систему кадрового обеспечения. Естественно с соблюдением положений Федерального закона "О персональных данных", что и вызывает наибольшие трудности.

CNews:  Спасибо.