Обзор "ИТ в органах госвласти России" подготовлен

Затянувшийся прогресс

21 июля 2005 года был принят Федеральный закон №94 «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», вступающий в силу с января 2006 года. Этот закон, по мнению разработчиков, призван упорядочить сложившуюся систему правового обеспечения госзакупок, а также создать базу для развития передовых направлений в этом секторе.

Затянувшимся и, во многом, болезненным для российской экономики оказался путь совершенствования нормативно-правовой базы в отношении государственных закупок с начала `90-х. Опыт правоприменительной практики последних лет в этой области доказал, что недостаточная компетентность и поспешность в принятии законов может привести к нескончаемому процессу латания «законотворческих дыр» и значительным бюджетным потерям. Возможно, это стало одной из причин того, что на протяжении 5 лет постоянно дорабатывался и правился законопроект, а ныне ФЗ №94, призванный изменить ситуацию в сфере госзакупок.

ИТ-эволюция в государственном секторе

В контексте интенсивного внедрения ИТ-систем в органы государственной власти процесс информатизации обеспечения госструктур в товарах и услугах представляется вполне закономерным и перспективным. Применение традиционных методов госзакупок позволяет убедиться в их недостаточной эффективности и порочности действующих систем. Качественно новым подходом в решении проблем удовлетворения потребностей госсектора является программа электронных госзакупок.

Пользователи системы госзакупок

Источник: Е-Трейд Коммьюнити¹

Место системы в процессе закупок

Источник: Naumen²

Система электронных закупок представляет собой структуру эффективного управления закупками или поставками с использованием интернет-технологий, где сторонами процесса являются заказчик, поставщик (производитель/посредник) и организатор торгов, обеспечивающий техническую сторону. Использование направления е-закупок в госсекторе, как свидетельствует международная практика, позволяет достичь значимых принципов: прозрачность ведения торгов, подотчетность производимых процедур, высокий уровень равноправной конкуренции, а также значительное сокращение расходов и экономия бюджетных средств.

Е-госзакупки в мире: затянувшийся прогресс

Мировой опыт уже доказал эффективность системы е-госзакупок. Согласно статистическим данным, экономия на ценах и сокращении затрат составляет, в среднем, 10%, но может достигать и 20-40%, по данным разработчиков подобных проектов. Сегодня наиболее экономически развитые страны активно финансируют проекты трансформации устаревшей системы в современный принцип е-госзакупок. Наибольших успехов в этой области достигли Швеция, Австралия, Ирландия, Норвегия, США и Германия. При этом курс на устранении бумажной рутины в работе правительств, предусматривающий перемещение в интернете всех государственных услуг, в том числе развитие направления e-procurement, был взят экономически развитыми странами мира в 2000-2001 гг. Но, несмотря на прилагаемые правительствами усилия, по оценкам Gartner, на мировом рынке решений класса e-procurement в течение нескольких лет с 2001 г. наблюдался ежегодный спад.

Несмотря на значительные перспективы проектов, западные страны используют возможности электронных систем, как правило, все еще не в полную силу. Затянувшееся развитие проектов во многом связано с проблемами безопасности информационных потоков и стандартизации систем, а также неподготовленностью законодательной базы. Активный переход от бумажной системы госзакупок к принципам электронной торговли сопряжен с большим количеством рисков и требует тщательного анализа рынка, четкой регламентации процедур е-госзакупок, технического исполнения проектов и приведения их к единой норме. Соблюдение этих условий, по мнению руководства ЕС, позволит объединить европейские страны в единый рыночный сектор, хорошо отлаженный изнутри. В этой структуре роль единого информационного центра уже взял на себя Всемирный Банк, размещающий наиболее представительные материалы.

«Электронная Россия» — практика вразрез с буквой закона

Российская практика пилотного применения программы электронных государственных закупок насчитывает немногим более трех лет. Например, тогда по заданию Минпромнауки для «проверки на выживание» на российском рынке в 2003 году передовая технология электронных госзакупок стартовала в ряде регионов при поддержке и финансировании ФЦП «Электронная Россия». На конкурсной основе были отобраны регионы, среди которых оказались Чувашская республика и три области — Тульская, Нижегородская и Челябинская, в которых на муниципальном уровне испытывались технологии двух способов е-госзакупок: конкурсные (открытый конкурс, закрытый конкурс, двухэтапный конкурс) и регламентированные методы (запрос котировок, закупки у единственного источника).

Система была призвана выполнять все процедуры торгов, включая регистрацию госзаказчиков, ведение общедоступной базы данных о заключенных госконтрактах и поданных жалобах. В настоящее время в рамках Федеральной целевой программы (ФЦП) «Электронная Россия», рассчитанной до 2010 года, эксперимент проводится в 12 регионах страны. В то же время другие субъекты Федерации решили действовать самостоятельно, не дожидаясь поддержки федерального центра. Благодаря такой инициативе за последние два года наметился колоссальное увеличение объемов госзакупок с использованием механизма электронных систем: за 2004 год рост торгов B2G составил 1500%.

Однако, в ходе применения на практике системы электронных торгов организаторы и госзаказчики столкнулись с серьезными проблемами, а именно:

• законодательная база не предусматривала юридической силы системы е-госзакупок и электронной документации;
• отсутствовали реестры поставщиков и заказчиков;
• не было единой схемы организации торгов и классификации товара;
• идентификация пользователя не регламентировалась (использование электронно-цифровой подписи и наличие удостоверяющих центров);
• низкий уровень соблюдения конфиденциальности и безопасности;
• отсутствовала практика установления требований к срокам, процедурам и документам исходя из особенностей обмена информацией в электронной форме.

При этом основным тормозом на пути продвижения на рынок е-госзакупок было отсутствие закона, регламентирующего электронные процедуры. Наоборот, действующие законы создавали препятствия, так как допускали разные трактовки, во многом противоречивые, что ставило под сомнение легитимность уже функционирующих систем е-госзакупок. До недавнего времени процесс госзакупок, в основном, регламентировался Указом президента РФ №305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» от 8 апреля 1997 года и Федеральным законом №97 "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" от 6 мая 1999 года.

Александр Александров / CNews

¹ Материалы всероссийской конференции руководителей служб автоматизации CIO «Госсектор 2005»
² Материалы семинара "Госзакупки: опыт автоматизации конкурсных торгов, заключения и исполнения контрактов по проектам Федеральной целевой программы", 21 февраля 2006 г.