Мониторинг рынка, как инструмент совершенствования системы госзакупок

Развитие отечественной системы госзакупок невозможно без создания системы мониторинга состояния рынка. В России сегодня начинает формироваться такая система – проведены первые исследования, обнародованы их результаты. В дальнейшем эти данные предполагается использовать для совершенствования нормативно-правовой базы.

Федеральный закон Российской Федерации № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» вступил в силу в силу более двух лет назад. За это время у участников рынка накопилось большое количество замечаний и предложений, которые в прошлом году были закреплены Федеральным законом № 218-ФЗ от 24.07.2007. Судя по всему, пакет нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы поставок товаров для государственных нужд, в ближайшие годы будет дополнен рядом новых документов, отвечающих реалиям сегодняшнего и завтрашнего дня.

В то же время совершенствование нормативно-правовой базы невозможно без проведения регулярного мониторинга исполнения законодательства. Полученные в результате мониторинга данные позволяют выявить «узкие места» отечественного рынка госзакупок и, в конечном итоге, помогают устранить эти проблемы. Результаты некоторых исследований были представлены на втором международном форуме «Государственные закупки: перспективы развития», организованном «Гильдией отечественных специалистов по государственному и муниципальному заказам».

Аукционы без конкуренции

Три четверти (76,92%) аукционов на поставку товаров для государственных нужд, проводимых в Российской Федерации в I квартале 2008 года, были признаны несостоявшимися. Такие данные были обнародованы Центром мониторинга закупок и продаж Института управления закупками и продажами им. А. Б. Соловьева ГУ-ВШЭ. В рамках проведенного Центром исследования рассматривались аукционы по основным группам товаров: сырье, лекарства, продукты, компьютеры и оргтехника, ГСМ, услуги по уборке и охране и т.п. Основными причинами срыва аукционов стали: отсутствие заявок (19,42%) или их недостаточное количество (в 61% случаев на торги была подана всего одна заявка). Еще 14% случаев признания аукционов несостоявшимся произошло по причине того, что к торгам был допущен всего один участник или все заявки были отклонены конкурсной комиссией.

Общий процент состоявшихся и несостоявшихся обычных аукционов (4130 лотов)

Источник: Институт управления закупками и продажами им. А.Б. Соловьева ГУ-ВШЭ

Распределение причин признания аукциона несостоявшимся (%)

Источник: Институт управления закупками и продажами им. А.Б. Соловьева ГУ-ВШЭ

В исследовании было отмечено крайне малое количество компаний, желающих участвовать в аукционах. По 4-7 заявок «собрали» лишь 9,5% аукционов, и только один процент торгов привлек внимание восьми и более компаний. В целом на 4130 аукционов было подано 6887 заявок, что составляет 1,67 заявки на один лот (аукцион). Несколько лучшая картина наблюдалась при проведении торгов в электронной форме – 4886 участников на 1881 аукцион или 2,65 заявки на лот. Однако, и в секторе электронных аукционов почти пятая часть торгов (18,41%) не состоялась в первую очередь из-за малого количества заявок.

Эти данные вскрывают пласт проблем, которые до сих пор не позволили обеспечить полноценную конкуренцию при организации закупок для государственных и муниципальных нужд. Среди возможных причин специалисты Института управления закупками и продажами им. А. Б. Соловьева ГУ-ВШЭ называют проблемность некоторых закупок из-за быстрого роста цен на данную продукцию или сложных условий выполнения контракта, сложность заполнения технической документации из-за неясной формулировки условий контракта или из-за того, что условия конкурса явно «заточены» под конкретного участника торгов. Снижению конкурентности закупок способствуют также недобросовестные действия комиссии во время рассмотрения заявки, некомпетентность участников конкурса, неспособных подготовить заявку, несоответствие условий заявки требованиям документации, заниженная начальная цена, а также сговор поставщиков.

Общий процент состоявшихся и несостоявшихся электронных аукционов (1841 лот) (из числа аукционов, завершенных в I кв.2008 г.)

Источник: Институт управления закупками и продажами им. А.Б. Соловьева ГУ-ВШЭ

Распределение причин признания электронного аукциона несостоявшимся (%)

Источник: Институт управления закупками и продажами им. А.Б. Соловьева ГУ-ВШЭ

Таким образом, при проведении аукционов только в 15% случаев можно говорить о действительно серьезной конкуренции. В какой то степени «ложкой меда» здесь является ситуация с проведением аукционов в электронной форме – этот сегмент рынка госзакупок сейчас растет наиболее активно. Приведенные данные объективно показывают, что электронные торги обеспечивают более высокий уровень конкуренции по сравнению с обычными аукционами.

Больше компьютеров – хороших и разных

Особенно ярко проблема «заточенности» под конкретного поставщика выявилась при организации мониторинга государственных закупок IT-продукции, организованного Гильдией отечественных специалистов по государственному и муниципальному заказам. Его результаты были также представлены на международном форуме «Государственные закупки: перспективы развития». Целью мониторинга было определение нейтральности конкурсной документации при закупке компьютерной техники федеральными и региональными государственными органами.

Все спецификации были разбиты на семь типов. Три из них были ориентированы на продукцию строго определенного производителя, то есть содержали названия торговых марок или специфические особенности и технические характеристики товаров определенных производителей и поставщиков. Стоит отметить, что такая конкурсная документация явно противоречит требованиям 94 Федерального закона «О госзакупках». Еще в трех типах спецификаций была предпринята более или менее успешная попытка ориентации на различные марки процессоров и лишь в одном предполагалось использование независимых тестов для оценки производительности компьютерной техники.

Исследование показало, что конкурсная документация является полностью нейтральной лишь в ничтожно малом количестве случаев – 0,3% от общего количества лотов, еще 21% требований попали в группу «условно нейтральные», а все остальные были явно ориентированы на определенного поставщика. Причем, нарушения в большей степени прослеживались при организации закупок федеральными органами власти. Столь большое количество нарушений, возможно, объясняется недостаточной квалификацией составителей конкурсной документации, однако и заведомо предвзятое отношение к вопросам составления спецификаций также не стоит сбрасывать со счетов.

Скрытая угроза

Помимо явных «болезней роста» отечественного рынка госзакупок, выявленных проведенными исследованиями, мониторинг и анализ полученных данных позволяет вскрыть и те проблемы, которые не лежат на поверхности. К сожалению, не всегда цифры официальной статистики отражают реальное положение дел на рынке. Так, например, по мнению известного экономиста, главного научного сотрудника Института макроэкономических исследований Минэкономразвития России профессора Николая Нестеровича, реальная экономия средств при проведении конкурсных процедур значительно ниже той, официальной, которая высчитывается от первоначальной максимальной цены контрактов, поскольку начальная цена может быть сильно завышена. Кроме того, в большинстве случаев далеко не в полной мере учитываются реальные затраты на проведение закупочной кампании. Так, по данным Росстата затраты на проведение открытых конкурсов в России составляют в среднем 0,02% от цены контракта, в то время, как в мировой практике они достигают трех процентов от цены контракта. Также, по мнению Николая Нестеровича, вообще никак не учитываются те потери, когда в результате чрезвычайной жесткости процедур закупок госзаказчики зачастую получают не ту и не в том объеме продукцию, которая им реально нужна. Все эти факторы необходимо учитывать при совершенствовании системы госзакупок.