Особенности национального аутсорсинга для госучреждений

В каждой стране мира аутсорсинг имеет свои отличительные особенности. Чем специфичен российский ИКТ-аутсорсинг, особенно, если посмотреть на него через призму работы провайдеров с госорганизациями?

Новости и статьи об информатизации ОГВ, обеспечении прозрачности госзакупок, необходимости эффективно использовать бюджетные средства и эффективности аутсорсинга идут сегодня сплошным потоком. Однако, когда аналитик пытается свести все это воедино, то он испытывает то противоречивое чувство, которое психологи привыкли называть “когнитивным диссонансом”.

Законы и нормативные акты, регулирующие закупочную деятельность российских госорганизаций, сегодня построены вокруг идеи снижения закупочных цен, а также формализации процесса закупок, повышения степени его прозрачности и снижения количества злоупотреблений. Базовая концепция повышения экономической эффективности закупочных процессов, в принципе, ни у кого из госслужащих не вызывает серьезных возражений. Особенно когда министерство или ведомство заказывает очередную партию однотипного ИТ-оборудования, или же, скажем, телефонов iPhone последней модели для повышения степени “мобильности” своих чиновников.

Наряду с этим, именно экономическая эффективность является тем самым главным “козырем”, аргументом, вокруг которого обычно выстраивается “продажная логика” очень многих аутсорсинговых ИКТ-компаний, убеждающих и доказывающих своим клиентам тот факт, что пользоваться их услугами выгодно. Казалось бы, на этой почве коммерсанты и чиновники могли бы давно уже найти общий язык. В конце концов, в госорганах постепенно должно накапливаться компьютерное “железо”, большое количество быстро морально устаревающих, затратных в обслуживании ИС, для поддержки которых сложно найти специалистов и т.д.

Трудные вопросы

Повышение экономической эффективности, бесспорно, является весьма благородной целью, которую должен преследовать каждый чиновник. Однако еще более важными являются его основные задачи, связанные с госуправлением, по сравнению с которыми как-то меркнет и отступает на второй план все остальное. Именно о них обычно вспоминают, когда очередного руководителя госаппарата просят высказаться по поводу конкретных причин, мешающих проникновению ИКТ-аутсорсинга в госсектор. Экономия – не главное, тут, понимаешь, дело государственное, - вот как примерно выглядит такого рода аргументация, если попытаться изложить ее кратко и предельно простым языком.

В то же время, люди, занятые в госуправлении, имеют характерные особенности и собственные интересы, и о них, видимо, тоже имеет смысл вспомнить. Необходимость в ИКТ-аутсорсинге, вообще говоря,  необходимо обосновать и предусмотреть заранее, прописав отдельной строкой  в бюджете на следующий год. Выбрать наиболее эффективный, гибкий тариф при этом, скорее всего, не получится: ведь, например, фиксированную абонентскую плату за услуги заложить в бюджет можно. А вот тарификация, в зависимости от фактического объема услуг, потенциально может перевести к перерасходу бюджетных средств и весьма сложным и спорным ситуациям при расчетах с провайдером.

В тендере может победить занижающая цены, например, из соображений укрепления своего имиджа, компания, которая не сможет впоследствии выполнить своих обещаний. Участие в закупках требует непродуктивного отвлечения ресурсов аутсорсера, а на то, чтобы войти в курс дела и начать качественно работать, ему объективно потребуется несколько месяцев. Практика заключения аутсорсиноговых контрактов сроком на 1 год, задержки с выплатами и пр. лишает аутсорсера стимулов делать долгосрочные инвестиции и возможности стабильно развиваться. В то же время, случаи, когда госзаказчик разрывал контракт с ИТ-подрядчиком по причине низкого уровня обслуживания, довольно редки.

Кто захочет взять на себя персональную ответственность за то, что он инициировал в госведомстве заключение аутсорсингового контракта, оказавшегося по факту исполнения неудовлетворительным? И который пришлось, в итоге, расторгнуть? И наоборот: как пролонгировать контракт с понравившимся ИТ-аутсорсером на следующий год? Можно ли при этом, скажем, индексировать оплату по контракту хотя бы на величину инфляции? Какой именно методикой следует пользоваться при оценке эффективности, если не привязываться к числу “высвобожденных” в результате заключения контракта штатных сотрудников, которые всячески будут тому препятствовать, доказывая свою необходимость и незаменимость?

И, самое главное, как все это вообще можно проделать в наши дни? Ведь в контексте сегодняшнего закупочного законодательства в отношении чиновника, проявившего разумную инициативу и заключившего действительно полезный, но немного более дорогой, чем явно “демпинговый” контракт на аутсорсинговое обслуживание, фактически действует презумпция виновности в финансовых злоупотреблениях.

На кого при всем при этом ляжет основная доля ответственности, если аутсорсер допустит серьезный сбой в предоставлении сервиса или же утечку ПДн или других конфиденциальных сведений? Не возникнет ли со временем зависимость ОГВ от услуг, предоставляемых  коммерческой компанией?  Такие вопросы можно задавать еще очень долго.

Чиновники в гомеостазе

Если не брать в расчет сотрудников ИТ-подразделений, мотивированных перспективой профессионального и карьерного роста, а также отдельных, лично заинтересованных в продвижении услуг той или иной конкретной коммерческой компании чиновников, о которых иногда пишут в СМИ, то, честно говоря, довольно сложно представить себе госслужащего, который по своей инициативе взвалит на себя тяготы поиска ответов на вышеперечисленные вопросы (притом, что на большинство из них четкого ответа еще не дали законодатели). И добровольно возьмет на себя соответствующие хлопоты, риски и даже угрозы для занимаемого им положения.

Ведь, в первом приближении, главную потребность основной массы российских госслужащих можно описать, скорее, как потребность в неком равновесии, соответствии предъявляемым к ним требованиям, поддержании своего рода “гомеостаза”, который Википедия определяет как “способность системы сохранять постоянство своего внутреннего состояния посредством скоординированных реакций” или же, в качестве варианта, как “способность популяции поддерживать определённую численность своих особей длительное время”.

Расширение “популяции” своих внутренних подразделений и наращивание соответствующих расходных статей бюджета выглядит в глазах “среднестатистического” госруководителя, бесспорно, более привлекательно, чем автоматизация, соответствующий рост ответственности и маячащее на горизонте ощутимое сокращение персонала, пусть даже и занятого преимущественно рутинной, неэффективно выполняемой работой.

“Тяжелые” деньги

Избегают сегодня ставить акцент на ИКТ-аутсорсинг не одни только аналитики. Например, госпрограмма  «Информационное общество», в общем-то, тоже обходит вопросы развития ИКТ-аутсорсинга стороной. Она привлекает к себе дополнительное внимание и тем, что ОГВ, которые, вообще говоря, сложно упрекнуть в “нелюбви” к бюджетным средствам, почему-то не спешат “осваивать” выделенные им средства на информатизацию.

Это тем более удивительно, если вспомнить тот факт, что модернизация экономики давно была провозглашена в числе главных госприроритетов, то есть является одной из важных текущих задач госуправления. Причем в абсолютном исчислении Россия инвестирует в информатизацию и развитие гораздо меньше средств, чем многие другие страны, а использование аутсорсинговой модели взаимодействия государственных и ИКТ-компаний, теоретически, помогло бы потратить их наиболее эффективным образом.

Еще пару лет назад основная доля масштабных ИКТ-проектов, бюджет каждого из которых исчислялся десятками миллионов рублей, инициировалось, преимущественно, самими ведомствами для своих внутренних нужд. Причем задачи автоматизации взаимодействия с другими госучреждениями если и ставились, то чаще всего в качестве второстепенных, вспомогательных, факультативных. Часто само же ведомство, согласно собственному разумению, оценивало результаты работы подрядчиков, а недостаточной активности госзаказчиков на ниве внутренней информатизации, в общем-то, не наблюдалось. Во многом благодаря этому и сформировался в свое время “имидж” госпотребителей как крупнейших ИКТ-заказчиков.

Нормативные документы, такие как, апрельское постановление № 394 "О мерах по совершенствованию использования ИКТ в деятельности госорганов", усиливают контроль за результатами использования средств, расходуемых ведомствами на информатизацию, делают его более детальным и доскональным. Может быть, это одна из причин загадочной непопулярности  “информационных” статей расходов во многих ОГВ в наши дни. В выступлениях нового главы Минкомсвязи также часто повторяются слова о централизации, типизации, координации и обеспечения прозрачности информации о суммарных вложениях в ведомственные ИКТ-системы, что также никак не поощряет госзаказчиков к ИКТ-самодеятельности с былым размахом.

Между тем, отсутствие инициативы со стороны потенциально крупнейшего заказчика существенно сдерживает развитие отрасли аутсорсинга, тем более, что в зарубежной практике можно найти примеры того, как на государственных заказах вырастали более чем успешные и в рыночном отношении компании. Все это порождает замкнутый круг, когда крупные госзаказы на аутсорсинг не делаются, потому что нет нужного количества подходящих компаний, работающих на федеральном уровне, а большинство коммерческих аутсорсинговых ИКТ-компаний, соответственно, медленно растет и не масштабируют свою деятельность. Концы с концами при таком раскладе явно не сходятся, да и не могут сойтись еще очень долго.

На деньги, уже выделенные на информатизацию в целом, а значит и на развитие отрасли аутсорсинга, в частности, почему то возникает “низкий спрос” у ведомств, они продолжают “лежать” в госбюджете и их даже нужно “осваивать”. Само по себе словечко “осваивать” чем-то неуловимо напоминает чисто советскую риторику времен “застоя”. “Да заплатите уже нам, наконец, эти деньги, не нужно их осваивать,” – думают сегодня коммерческие аутсорсеры по всей стране, слушая очередной выпуск новостей про “медленное осваивание” и “пробуксовку госпрограмм”.

Информатизированы по собственному желанию

На фоне как-то достаточно тихо и невнятно для обычных граждан завершившейся многолетней госпрограммы “Электронная Россия”, затерявшихся где-то на российских просторах дорогостоящих инфоматов и прочих электронных кабин, а также наряду со скандально известными, благодаря СМИ, отдельными “проектами”, вроде установки в подъездах муляжей вместо видеокамер, выгодно выделился ряд федеральных и региональных организаций и ведомств, успешно “информатизировавшихся по собственному желанию”.

В частности, ряд проектов Федеральной налоговой службы, Федерального казначейства, Росреестра и других достаточно успешны и, наверное, эффективны. Во всяком случае, можно привести примеры, когда передовики информатизации выступали в качестве своего рода “доноров” для других ведомств, помогая им с автоматизацией и налаживанием необходимого им для нормальной работы межведомственного взаимодействия.

210-ФЗ новая модель взаимодействия?

Внешне довольно внушительная по российским меркам отрасль российского ИКТ-аутсорсинга, одним из крупнейших заказчиков для которой формально выступает государство, на деле оказывается построенной скорее по “матрешечному” принципу, чем по какому-то другому: когда самый крупный сегмент на красочной итоговой диаграмме фактически выступает и в роли самого мелкого в реальной жизни. 

В виду относительной малочисленности аутсорсинговых проектов для ОГВ и прочих бюджетных учреждений, некоторой размытости самого понятия аутсорсинг в его отечественной интерпретации довольно сложно, за неимением лучшей альтернативы, постепенно не перевести разговор с ИКТ-аутсорсинга на темы, связанные с информатизацией вообще и, в частности, не завершить его некими общими рассуждениями и предположениями на тему совершенствования законодательства и подобные темы.

Например, обсуждение ФЗ № 210 “Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг”  постепенно ушло от дискуссий о принципиальной невыполнимости его требований и ожидания очередного переноса сроков. И перешло в плоскость поиска конкретных способов подключения очередной организации к системе СМЭВ и, часто, выбора подрядчика для этих целей из числа компаний-интеграторов.

По словам министра связи Николая Никифорова, федеральная инфраструктура для подключения ведомств уже создана. “Те регионы, те чиновники, которые сегодня еще не готовы с технической точки зрения к осуществлению этой работы, просто вынуждены собирать эти справки уже в бумажном виде сами. Предусмотрены административные штрафы, причем они достаточно серьезные – несколько десятков тыс. руб. за каждый факт затребования неправомерной справки с жителя,” – сообщил он в начале сентября на встрече с президентом Владимиром Путиным. Создание веб-ресурсов для граждан, где они могут подать жалобу о неправомерно затребованных документах, выдвинуть и проголосовать за предложения в рамках “российской общественной инициативы” и другие аналогичные меры по развитию электронной демократии в формате краудсорсинга позволят, в перспективе, также оказать некоторое внешнее давление на госорганизации, привыкшие действовать в условиях отсутствия конкуренции и самостоятельно оценивать свою эффективность. Причем простимулировать их к действиям уже не только “сверху”, но и “снизу”.

Вполне вероятно, что последовательная реализация такого рода конструктивного подхода со временем и станет основной побудительной причиной, которая со временем заставит многие ОГВ выйти из состояния гомеостаза, проявить инициативу и стать, наконец, флагманом в области госзаказов на аутсорсинговые сервисы, как этого многие от них ожидают уже сегодня.