Регулирование сельской связи в мире
«Мне нужен интернет в селе, потому что я скоро брошу все и перееду жить в село на свежий воздух поближе к природе…» «Решили в маленьком селе сделать локалку. Оказалось, что в большом городе это намного дешевле. Помогите, кто чем сможет!» Проблема «цифрового разрыва» актуальна для многих регионов мира. Общеизвестно, что создание дорогой телекоммуникационной инфраструктуры в местности с низкой плотностью населения (которое к тому же оказывается менее платежеспособным, чем в городах), как правило, экономически невыгодно. Поэтому считается, что в подавляющем большинстве случаев сельская связь не может эффективно развиваться без дотаций. От перекрестного субсидирования — к универсальному обслуживанию Хронологически первой программой стала схема перекрестного субсидирования (она, например, существовала и в России до недавнего времени) - тарифы на местную связь поддерживаются регулятором на низком уровне за счет искусственно дорогой дальней связи от монопольного (или доминирующего) оператора. Но такой механизм переставал работать в тех странах, которые стали на путь либерализации (демонополизации) рынка дальней связи. Тарифы на междугороднюю и международную связь быстро падали, и покрывать за их счет издержки на местную связь стало невозможно. На смену перекрестного субсидирования пришла схема субсидирования дефицита доступа (Access Deficit Charge, ADC), при которой субсидирование нерентабельных услуг осуществляется за счет всех операторов, а не только доминирующих. Как известно, в настоящее время основной рецепт для развития стабильно убыточной сельской связи в большинстве развитых стран мира (Австралии, Канаде, США, Австрии, Дании, Италии, Швейцарии и др.) лежит через так называемое универсальное обслуживание. В общем случае этот механизм состоит в следующем. Регулятор определяет минимальный набор услуг, гарантированных каждому жителю страны (универсальных услуг); на конкурсной основе выбираются операторы универсального обслуживания, возможные убытки которых покрываются из специального резерва (фонда универсального обслуживания — Universal Service Fund, USF), в который операторы регулярно отчисляют определенный, установленный регулятором процент своих доходов. Пакет универсальных услуг в разных странах имеет разное наполнение. Так, в США и странах Евросоюза универсальное обслуживание предполагает, в частности, льготные тарифы для малоимущих семей, единые тарифы для территорий с высокой и низкой плотностью населения, поддержание сети таксофонов. Общая задача универсального обслуживания в этих странах — предоставление каждому домохозяйству возможности получить по разумной цене все базовые телекоммуникационные услуги (среди которых наряду с телефонией и телевещанием в последние годы утверждается и доступ в интернет). В развивающихся странах под универсальным обслуживанием понимается более простая система — максимальный охват сельских и удаленных территорий сетью таксофонов и, в некоторых странах, например в России, еще и создание пунктов коллективного доступа в интернет. Опыт развитых стран показывает, что при соблюдении принципов прозрачности, равенства, нейтральности в отношении конкуренции, относительной необременительности и объективности внедрение системы универсального обслуживания значительно стимулирует инвестиции частного сектора в развитие сетей связи. В России механизм универсального обслуживания заработал более двух лет назад. Отчисления в данный фонд (резерв) были установлены в размере 1,2% от объема выручки от услуг связи за минусом НДС и доходов от присоединения и пропуска трафика. Для сравнения: во Франции данный показатель составляет 3%, в Норвегии - 2,4%, в США — 4,7-5%. При этом, как оказалось, отчисления в фонд универсального обслуживания делают далеко не все российские операторы (их более 4 тыс.), а примерно 1000, как правило, крупных компаний (остальные просто игнорируют выплаты). В итоге выяснилось, что суммы фонда (9,74 млрд. по состоянию на 1 марта 2007 г.) едва ли хватит для компенсации российским операторам, оказывающим универсальные услуги, которые потребовали около 10 млрд. руб. — чуть более чем размер самого фонда. Отчислять средства в этот резерв компании начали с 1 июля 2005 г., но компенсировать убытки большинства «универсальных операторов» государство планировало начать только в этом году. Ведь предоставление универсальных услуг в большинстве случаев началось в 2006-2007 гг. (конкурсы проводятся и сейчас), а до этого несколько месяцев ушло на проведение конкурсов и подготовку победителей к началу работы. Как же решаются проблемы ликвидации «цифрового разрыва» в других странах? Универсальные услуги в странах Евросоюза попадают под действие Директивы об универсальном обслуживании, вступившей в силу с июля 2003 года. Согласно документу, в частности, уровень тарифов на универсальные услуги считается приемлемым, если затраты абонента не превышают 1-2% среднедушевого дохода. При этом по данным маркетинговых исследований, 99%-го уровня телефонизации населения можно добиться лишь при условии, что тарифы будут соответствовать 0,7% среднедушевого дохода. В Европе перечень универсальных услуг несколько богаче, чем в России. К ним, в частности, относятся не только доступ к услугам дальней связи, но и к факсимильной связи, а также обязательство оператора обеспечить свои таксофоны телефонными справочниками. Кроме того, не исключены из документов, регламентирующих универсальное обслуживание населения, услуги мобильной связи. Различно и ценообразование. Так, согласно российским Правилам государственного регулирования тарифов на универсальные услуги связи тариф на 1 минуту местного телефонного соединения с использованием таксофона определяется как отношение минимального размера абонентской платы в субъекте РФ к среднемесячному объему местных телефонных соединений абонентов сети местной телефонной связи, учитываемых при расчете указанной абонентской платы. А тариф на 1 мегабайт информации при оказании услуг по передаче данных в пунктах коллективного доступа к сети интернет определяется как произведение тарифа на 1 минуту местного телефонного соединения на время, необходимое для передачи 1 мегабайта информации при скорости передачи данных, равной 19,2 Кбит/с. Не удивительно, что такой алгоритм установления тарифов приводит к тому, что стоимость универсальных услуг оказывается разной в различных регионах страны. В государствах Евросоюза дело обстоит иначе. Скажем, в Великобритании тарифы на универсальные услуги одинаковы по всей стране, но малообеспеченным слоям населения предоставляется усеченный набор услуг за меньшие деньги. Развивающиеся страны Любопытен и опыт развивающихся стран по решению проблем сельской связи. Например, в Индии на волоконно-оптических магистралях, которые прокладываются вдоль железных и автомобильных дорог, устанавливаются радиопередатчики, которые покрывают окрестные селения в радиусе до 70 км. Сельчане могут взять правительственный кредит для покупки КПК с беспроводным доступом. При этом они становятся как бы «электронными почтальонами», выполняющими роль посредников между сельскими гражданами и властью. В любом случае телекоммуникационный сектор во всем мире развивается очень динамично, и сельской связи очень трудно конкурировать с городской, несмотря на все старания регулятора. В России, в лучшем случае, можно сгладить, но не преодолеть «цифровой разрыв» между городом и деревней полностью (трудно, например, представить, что к каждому сельскому дому будет в обозримом будущем подведено оптоволокно). Тем не менее, в Мининформсвязи надеются, что введение и дальнейшее развитие механизма универсального обслуживания внесет существенный вклад в развитие отечественной отрасли ИКТ и обеспечит равный доступ граждан России к услугам связи. Однако пока, к сожалению, говорить о равных телекоммуникационных возможностях россиян не приходится. Считается, что авторство идеи всеобщего обслуживания принадлежит президенту AT&T Т. Вейлу и датируется 1910 г. Он писал, что телефонная система должна быть «всеобща, взаимозависима и взаимосообщающаяся», т. е. предоставлять возможность любому абоненту связаться с любым другим независимо от места жительства. Затем понятие «всеобщность» заменил термин «универсальность», а неотъемлемыми характеристиками услуги стали доступная цена, независимость от географии и гарантированное качество. Цели универсального обслуживания закреплены законом о связи (Telecommunications Act), который был принят в 1996 году. Они включают в себя обеспечение всех потребителей доступом к качественным услугам связи по справедливым, разумным и доступным тарифам; расширение набора телекоммуникационных сервисов, доступных всей нации; продвижение доступности расширенных услуг связи по тарифам, сопоставимым с городскими тарифами, для всех потребителей, включая пользователей с низкими доходами, сельских жителей, островитян и других категорий, которые проживают в местности, где развертывание телекоммуникационной инфраструктуры сопряжено с высокими затратами. В прошлом в США отчисления в федеральный фонд универсальной услуги (USF) делали только операторы дальней связи, но по закону о связи эти взносы должны делать все телекоммуникационные компании. К ним относятся операторы, предоставляющие услуги связи между различными штатами и магистральные операторы, работающие на международном уровне, местные телефонные компании, операторы беспроводной связи, пейджинговые компании и пр. Управлением средствами USF, созданного в 1997 году, возложено на некоммерческую структуру Universal Service Administrative Company (USAC), которая финансирует из этого фонда 4 социальные программы:
Фонд универсального обслуживания в США составил в 2006 году $7,3 млрд. (для сравнения в России — менее 10 млрд. руб. к марту 2007 г.), а реальные расходы провайдеров, подлежащие компенсации — более $6,6 млрд. Самой дорогой программой является High Cost — на нее расходуется более $4 млрд. в год. Структура фонда универсального обслуживания в США, 2006
*) магистральные операторы, сервис-провайдеры, поставщики оборудования (по программе Schools & Libraries) Объемы финансирования школ и библиотек США из фонда универсального обслуживания, млрд. долл.
Структура финансирования школ и библиотек США из Фонда универсального обслуживания, 2006
*) к категории «Другие» относятся учреждения, не попадающие под классификацию «сельские» и «городские» Но, несмотря на самые благие цели этих программ, нельзя сказать, что они защищены от злоупотреблений. Летом 2004 года в США разгорелся скандал - выяснилось, что программа E-rate - обеспечение доступа в интернет для школ и библиотек, расположенных в бедных и сельских районах, поражена коррупцией и представляет собой прекрасную питательную среду для мошенников всякого рода. Из 122 аудиторских проверок, проведенных в 2003 году, почти треть выявила существенные нарушения. Так, бывший руководитель департамента образования Пуэрто-Рико Виктор Фаярдо-Велес (Victor Fajardo-Velez) допустил нецелевое расходование субсидий в размере более чем $100 млн. В результате вместо 1500 школ в штате в интернет удалось подключить только девять. Другие примеры - оборудование на $23 млн. так и не добралось до школ (только в Чикаго — на $8 млн.), а на высокоскоростной доступ в интернет школ, вообще не имевших ни одного ПК, расходовалось ежемесячно $3 млн. В том же 2004 году японская компания NEC-Business Network Solutions была оштрафована на $20,7 млн. Американский суд обвинил компанию в мошенничестве - NEC пытался незаконным путем заработать деньги в рамках той самой программы E-rate. Виталий Солонин / CNews 1 Жизненно важная коммуникация (англ.) |
В течение ближайших 25 лет число людей, которые зарабатывают меньше двух долларов день, может вырасти в полтора-два раза - до 6-8 млрд., причем большинство из них живет в сельской местности. Для улучшения условий их жизни с помощью высоких технологий, в том числе и телекоммуникаций, необходима консолидация усилий центральной власти, местных администраций и крупных hi-tech компаний. Но, несмотря на благие цели программ по ликвидации «цифрового разрыва», эти проекты не защищены от злоупотреблений…
