Госпрограммы: роли распределены

Поддержка государством телекоммуникационной отрасли, начавшаяся с ФЦП "Электронная Россия" в 2000-х гг., перешла в новую стадию с обновленной госпрограммой "Информационное общество". В ней нашлось место преимущественно тем операторам связи, которые удовлетворяют интересам госсектора.

Формально стимулирование государством развития телеком-рынка в России осуществляется через серию мероприятий, подготавливаемых в рамках госпрограмм. Главным документом, определяющим вектор развития взаимоотношений операторов и власти, является текст программы "Информационное общество", утвержденной на 2011–2020 гг., которую телекому и госорганам предстоит выполнять под руководством Минсвязи из расчета в 1,2 трлн руб. на указанный период времени.

В новом документе сейчас указано 4 подпрограммы: "Информационно-телекоммуникационная инфраструктура информационного общества и услуги, оказываемые на ее основе", "Информационная среда", "Безопасность в информационном обществе" и "Информационное государство". Ряд положений госпрограммы недвусмысленно определяют роль в ней отдельных госкомпаний. Так, указано, что именно "Ростелеком" с 21 марта 2011 г. является исполнителем ряда работ.

Госпрограмма стала более "технологизированной". В частности, поскольку одной из новых выявленных проблем при ее подготовке обозначено низкое качество интернет-доступа в домохозяйствах (менее 2 Мбит/с), в список новых целей госпрограммы попала компенсация высокого износа телекоммуникационной инфраструктуры. Кроме того, согласно этому документу операторы должны повысить численность охваченных услугами телевещания граждан.

Подготовленная в бытность министром связи Игоря Щеголева госпрограмма, по признанию экспертов и игроков телеком-рынка, сильно устареет уже к 2014 г. Но и без нее у профильного ведомства еще много линий напряжения с операторами.

Частоты: препоны регулирования

Сотрясаемый уже в пятый раз за 2011–2012 гг. скандалами из-за несправедливого распределения частотного диапазона телеком-рынок постепенно успокаивается. В конце весны 2012 г. появилась информация, что правительство во главе с новым министром связи Николаем Никифоровым и держащим ситуацию "на контроле", по его выражению, премьером Дмитрием Медведевым планирует рассмотреть вопрос конверсии LTE-частот, выставленных Роскомнадзором на конкурс, назначенный на 14 июля 2012 г. Регулятора беспокоит, что стоимость конверсии до сих пор неясна, а средства на ее финансирование будут изыматься из инвестиционных бюджетов операторов – победителей конкурсов. То есть они должны будут расчищать частоты за собственный счет.

Государство должно оставить операторам объективную возможность для развития на рынке, никто не заинтересован "прижимать их к стенке". Теперь у правительства стоит непростая задача сделать конверсию частот прогнозируемой и понятной для тех, кто победит в конкурсах. Проблема состоит в том, что нет ни одной общепризнанной точной или приблизительной суммы перевода военного оборудования в другие диапазоны и выделения освобожденного частотного ресурса гражданским операторам. Эксперты называют цифры от 60-65 млрд руб. до 200 млрд руб.

Подобная неразбериха с суммами такого порядка интересовала не только аналитиков и операторов, но и контролирующие органы. Так, Счетная палата провела проверку деятельности Роскомнадзора и ФГУП "Главный радиочастотный центр" (ГРЧЦ). По данным проверки, из-за того что не был установлен порядок взимания разовой платы за использование радиочастотного спектра, федеральный бюджет недополучал значительные средства.

Речь шла о том, что Роскомнадзор получил полномочия взимать плату за использование радиочастотного спектра после вступления в силу 1 января 2012 г. постановления правительства Российской Федерации №171 "Об установлении размеров разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра и взимания такой платы". В соответствии с утвержденной Минкомсвязи методикой, Роскомнадзор устанавливает размеры ежегодной платы по всем разрешениям, а их насчитывалось более 126 тыс.

Поэтому за пользование радиочастотным спектром Роскомнадзор и ГРЧЦ рассчитывают получить с пользователей и операторов 15 млрд руб. в 2012 г. Ставки и коэффициенты в новой методике рассчитаны с целью подтолкнуть операторов к переходу на более перспективные технологии. Льготы получат только проекты, имеющие социальное значение. В ходе доклада об итогах проверки ГКРЧ было отмечено, что существующая нормативно-правовая база не в полной мере обеспечивает добросовестную и эффективную конкуренцию при использовании радиочастотного спектра.

Коллегия Счетной палаты пришла к выводу, что необходимо внести изменения в законодательство по регистрационной деятельности в сфере связи и направила обращения в Роскомнадзор и Минкомсвязи России. "Не закрепленный на законодательном уровне правовой статус решений ГКРЧ и порядок их обжалования приводит к правовым коллизиям с нормами процессуального законодательства", – говорится в сообщении ведомства. По результатам проверки был сделано вывод, что деятельность Роскомнадзора по выдаче разрешений на использование частот сводится к частным решениям Государственной комиссии по радиочастотам о выделении радиочастотных каналов в пользу конкретных юридических лиц.

Подобная ситуация потребовала юридического отражения в законопроекте, который начало готовить Минкомсвязи для поправок в закон "О связи" в части регулирования вопроса об использовании радиочастотного спектра. Но в текущей версии он, по мнению юристов, больше относился к легитимизации решений, издаваемых ГКРЧ, а не самой ГКРЧ как института на рынке.

Очевидно, в министерстве смогут преодолеть существующую коллизию – новый глава Минкомсвязи Николай Никифоров во время первого визита в Роскомнадзор призвал ведомство упростить разрешительные процедуры в сфере связи. По его мнению, цель Роскомнадзора – обеспечение условий для расширения спектра, повышения качества и доступности услуг, которые получают граждане страны и ничто иное. В ответ на высказывание его заверили, что регулятор намерен упростить получение лицензий и будет бороться с ситуацией, когда нарушать выгоднее, чем исполнять закон. Роскомнадзор нацелен на снижение административных барьеров.

Универсальные услуги связи

Информатизация всей территории России невозможна без господдержки операторов – с этим тезисом не спорит в открытую ни одно ведомство, а некоторые из них предлагают свои решения проблемы. Так, ФАС хочет сделать универсальную услугу связи персонифицированной, установив телефоны (проводные или сотовые) в каждом домохозяйстве в отдаленных уголках России. Подобная практика находит одобрение и поддержку у сотовиков, поскольку ФАС пытается лоббировать технологический нейтралитет и сделать понятие универсальной услуги связи отвязанным от технологии – поэтому под ней понимают и мобильную связь, и ШПД.

В 2010 г. истекли сроки первых соглашений на право оказания универсальных услуг, которые были заключены по результатам конкурсов в 2005 г. Тогда правительство РФ поручило Россвязи разработать предложения по совершенствованию системы оказания такого рода услуг. Согласно одной из концепций, которую предложил "Ростелеком", установленные в России таксофоны можно было бы заменить на инфоматы – 75 тыс. таксофонов были бы модернизированы за 11 млрд руб. Тогда эта идея не получила серьезного одобрения из-за неясных перспектив финансирования столь масштабных и дорогостоящих проектов.

Формально часть программы может покрываться из средств федерального бюджета, поскольку правительство обязало всех операторов перечислять по 1,2% выручки в фонд универсального обслуживания. Платежи компенсируют убытки 21-му оператору-победителю конкурсов, которые обязались за меньшую плату оказывать населению в труднодоступных регионах обязательный минимум услуг: телефонную связь через таксофоны и интернет-доступ через пункты коллективного доступа. Согласно отчету Россвязи, в 2011 г. этим операторам были возмещены убытки в размере 17,46 млрд руб.

Чиновники знают и признают, что существующий механизм оказания универсальных услуг несовершенен. Цены на социальную услугу значительно различаются по регионам и зачастую в разы превышают тарифы сотовых операторов. Для сравнения, 1 МБ трафика в пункте коллективного доступа в интернет "Почты России" в Москве стоит 9,4 руб., в Московской области – 5,36 руб., в Петербурге – 4,07 руб., в Екатеринбурге – 4,08 руб., в Новосибирске – 3,87 руб. Тарифы формируются постановлением правительства от 2005 г. по схеме: 1 МБ равен произведению тарифа на 1 минуту местного телефонного соединения на время, необходимое для передачи 1 МБ информации при скорости передачи данных, равной 24 Кб/с. В результате социальная услуга неконкурентоспособна предложениям частных компаний.

Решить проблему поиска денег на финансирование масштабных инфраструктурных проектов можно было бы за счет привлеченных инвестиций как от фонда Росинфокоминвеста, так и со стороны других инвесторов, однако подобная мера выглядит несвоевременной, считают в Минкомсвязи.